O poder das emendas parlamentares cresce e desafia o controle do Executivo

A declaração do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) sobre a intenção de “rediscutir” o equilíbrio de forças entre os Poderes Executivo e Legislativo, especialmente no que diz respeito às emendas parlamentares, reacendeu o debate sobre uma das transformações institucionais mais significativas do presidencialismo brasileiro nas últimas décadas. Lula manifestou a intenção de enfrentar uma “briga” em torno da alocação desses recursos, sinalizando uma insatisfação com a perda de prerrogativas presidenciais para o Congresso Nacional.

Durante a convenção do PT que oficializou sua candidatura à reeleição, o presidente apontou não apenas o avanço das emendas parlamentares no Orçamento da União, mas também a crescente influência do Legislativo em indicações para agências reguladoras, tribunais e outros órgãos como sinais de um desequilíbrio de poder. A afirmação de que “vai ter briga com emenda parlamentar” e “com o papel que hoje tem o Poder Legislativo” reflete a percepção de que o Congresso tem ampliado sua autonomia e capacidade de intervenção na agenda governamental.

Os números evidenciam essa mudança: apenas em 2026, cerca de R$ 61 bilhões do Orçamento da União estão reservados para emendas parlamentares, um salto expressivo em comparação aos R$ 12,9 bilhões registrados em 2017. Especialistas ouvidos pela Gazeta do Povo apontam que esse aumento fortaleceu o Congresso, diminuindo a capacidade de qualquer presidente em controlar a execução orçamentária e tornando improvável uma reversão desse modelo. As informações foram reunidas a partir de declarações do presidente Lula e análises de especialistas em política e gestão pública.

Congresso Nacional: um protagonismo orçamentário sem precedentes

A expansão das emendas parlamentares impositivas é vista por analistas como uma alteração estrutural no presidencialismo brasileiro. Elias Tavares, analista político, destaca que o Congresso Nacional adquiriu um protagonismo sobre o orçamento que não tem paralelo na história recente do país. Embora formalmente o Brasil permaneça presidencialista, o Legislativo consolidou instrumentos próprios de poder, tornando-se menos dependente do Executivo.

Tradicionalmente, o controle da execução orçamentária era um dos principais instrumentos para a construção de maiorias parlamentares pelo presidente. Com a consolidação das emendas impositivas, deputados e senadores passaram a gerenciar uma parcela significativa dos recursos públicos de forma mais autônoma, sem a necessidade de extensas negociações políticas com o Palácio do Planalto. Arthur Wittenberg, professor de Políticas Públicas do Ibmec Brasília, concorda que as mudanças constitucionais implementadas desde 2015 retiraram do presidente uma de suas ferramentas de articulação mais importantes, limitando seu monopólio sobre a agenda e a liberdade sobre parte do orçamento.

Disputa de poder vai além do orçamento

Alexandre Bandeira, analista político, ressalta que a insatisfação de Lula transcende a questão das emendas orçamentárias. Ele aponta que a necessidade de aprovação congressual para indicações em agências reguladoras e outros órgãos representa uma disputa por espaço institucional e pelo exercício do poder. O discurso presidencial também reflete as dificuldades de relacionamento com o Congresso durante o terceiro mandato, marcado por vetos derrubados e maior autonomia do chamado “Centrão”.

A tendência, segundo Bandeira, é de uma relação ainda mais tensa entre os Poderes caso Lula seja reeleito. Essa dinâmica de poder, onde o Legislativo detém maior controle sobre os recursos e a agenda, tem levado a uma maior independência dos partidos em relação ao governo. Os partidos podem agora ocupar espaços na administração pública sem aderir integralmente ao projeto político do presidente, o que aumenta a vantagem em preservar autonomia em detrimento de um alinhamento antecipado com candidaturas presidenciais.

Judiciário intensifica controle sobre emendas

Paralelamente à disputa entre Executivo e Legislativo, o Poder Judiciário também tem intensificado seu controle sobre a execução das emendas parlamentares. Nesta sexta-feira (7), o ministro Flávio Dino determinou a investigação pela Polícia Federal de possíveis crimes relacionados às chamadas “emendas Pix”, após um relatório do Tribunal de Contas da União (TCU) indicar indícios de irregularidades que podem ter causado um prejuízo de R$ 55,4 milhões aos cofres públicos. Dino destacou a persistência de falhas de transparência e rastreabilidade nas transferências especiais, justificando novas medidas de controle.

Essa atuação do Judiciário reforça um outro aspecto do debate levantado por Lula: além da disputa entre Executivo e Legislativo pelo controle dos recursos, cresce também a atuação do Judiciário na definição de regras de transparência e fiscalização sobre a destinação dessas verbas. A ofensiva do STF ocorre em um momento de fortalecimento das emendas parlamentares no Orçamento federal.

Reversão do quadro é considerada improvável

Apesar das críticas e da declaração de Lula, especialistas consideram a recuperação do protagonismo orçamentário pelo Executivo uma tarefa árdua. Elias Tavares explica que qualquer mudança dependeria da aprovação do próprio Congresso, que dificilmente abriria mão de instrumentos que aumentaram sua autonomia e poder de negociação. Arthur Wittenberg reforça essa visão, destacando que as emendas impositivas possuem previsão constitucional, exigindo apoio parlamentar para qualquer alteração.

A pulverização de bilhões de reais em milhares de emendas também dificulta o planejamento do governo federal e a coordenação de políticas públicas nacionais, especialmente na área da saúde. A avaliação geral é que o próximo presidente encontrará um Congresso mais forte, com maior capacidade de influenciar o Orçamento e menos dependente do Palácio do Planalto do que em qualquer outro momento desde a redemocratização, um cenário que deve se manter independentemente do resultado das eleições de 2026.